2024 Raport roczny Biura Dochodzeń w sprawie Nadużyć przy Egzekwowaniu Prawa

Funkcjonariusze organów ścigania mają szerokie uprawnienia do zatrzymywania ludzi, przeprowadzania przeszukań, aresztowań i używania w tym celu siły. Jednak pomimo tych delikatnych i czasami niebezpiecznych działań, członkowie społeczności mają ograniczony dostęp do danych dotyczących interakcji między organami ścigania a społeczeństwem. 

Chociaż Nowy Jork podjął pierwsze kroki w celu poprawy przejrzystości egzekwowania prawa, nasze przepisy nie obejmują wielu ważnych wskaźników. Z setkami organów ścigania w Nowym Jorku, do tego stopnia, że niektóre poszczególne agencje oddzielnie zbierają i śledzą dane, dane te są często niespójne i trudno dostępne[15]. W rezultacie członkowie społeczności oraz reprezentujące ich władze stanowe i lokalne mogą pozostawać w niewiedzy, jeśli chodzi o kluczowe informacje na temat działań policji i ich wpływu[16]. 

Dostępne dane, zarówno w stanie Nowy Jork, jak i w całym kraju, sugerują, że egzekwowanie prawa często nieproporcjonalnie spada na osoby kolorowe[17].

Istnieje coraz większy ruch w kierunku przejrzystości, a prawie połowa stanów USA wymaga obecnie gromadzenia danych, gdy dana osoba jest zatrzymywana przez organy ścigania, a większość stanów zakazuje profilowania opartego na uprzedzeniach[18]. Nowy Jork powinien dołączyć do tych stanów, nakazując jednolite gromadzenie danych w całym stanie i zakazując profilowania opartego na uprzedzeniach przez organy ścigania.

Jednym z ważnych elementów takiego ustawodawstwa byłoby zakazanie agencjom opierania się na rasie i innych cechach chronionych przy inicjowaniu lub określaniu zakresu działań organów ścigania, w tym zatrzymań pieszych i ruchu drogowego, przeszukań i aresztowań. Zakaz ten nie tylko dostosowałby Nowy Jork do większości innych stanów, ale także pozwoliłby Nowemu Jorkowi na dostęp do federalnego programu finansowania, który pomógłby wspierać gromadzenie i analizę policyjnych danych o zatrzymaniach drogowych w celu ograniczenia profilowania[19]. Aby podać tylko kilka przykładów, stany takie jak Kalifornia[20], Connecticut[21] i Kansas[22] zakazały profilowania opartego na uprzedzeniach w ten sposób[23].

Ponadto organy ścigania powinny śledzić i zgłaszać ustandaryzowany zestaw danych dotyczących zatrzymań pieszych i pieszych, w tym czas trwania i miejsce każdego spotkania, powód, dla którego spotkanie zostało zainicjowane i jego wynik, postrzeganą rasę, płeć i wiek zatrzymanej osoby oraz działania podjęte przez funkcjonariusza podczas spotkania, takie jak nakazanie osobie opuszczenia pojazdu, kajdanki, przeszukanie osób i pojazdów, zajęcie mienia, aresztowanie i użycie siły[24].

Organy ścigania powinny również publicznie udostępniać swoje zasady online, z wyjątkiem zasad, których ujawnienie mogłoby znacząco utrudnić trwające dochodzenia lub zagrozić funkcjonariuszom lub członkom społeczeństwa. Powinny być również zobowiązane do publikowania układów zbiorowych pracy i ujawniania kwot, które wydają na ugody związane z domniemanymi wykroczeniami. 

Biorąc pod uwagę związane z tym wyzwania logistyczne, gromadzenie danych powinno być ułatwione przez scentralizowaną agencję państwową, taką jak DCJS. DCJS będzie również okresowo gromadzić i publikować kluczowe dane zgłaszane przez organy ścigania. Wysiłki te mogłyby być wspierane przez fundusze federalne, które zostałyby udostępnione dzięki przepisowi ustawy przeciwdziałającemu profilowaniu. 

Systemy gromadzenia danych i raportowania zostały wdrożone w stanach takich jak New Jersey[25] i Kalifornia[26] i zostały zalecone dla departamentów policji w raporcie końcowym z 2015 r. prezydenckiej grupy zadaniowej ds. policji XXI wieku[27]. 

Podsumowując, przepisy zakazujące profilowania i wymagające od agencji śledzenia i publikowania ważnych danych i polityk zwiększyłyby odpowiedzialność publiczną, pomogłyby agencjom zarządzać i oceniać ich własne wyniki oraz wspierałyby statutową misję LEMIO polegającą na zwiększaniu skuteczności egzekwowania prawa oraz ochronie swobód obywatelskich i praw obywatelskich[28].

Ustawodawstwo mające na celu usunięcie przeszkód dla silnego niezależnego nadzoru cywilnego może poprawić odpowiedzialność i pomóc w zapobieganiu niewłaściwym zachowaniom, szczególnie w następstwie niedawnego orzeczenia Sądu Apelacyjnego w sprawie Rochester Police Locust Club, Inc. przeciwko miastu Rochester. 

W 2020 r. mieszkańcy Rochester zagłosowali za utworzeniem cywilnej Police Accountability Board (PAB), upoważnionej między innymi do dyscyplinowania funkcjonariuszy policji w Rochester za niewłaściwe postępowanie. W orzeczeniu w sprawie Rochester Police Locust Club Sąd Apelacyjny pozbawił PAB władzy dyscyplinarnej, uznając, że zmiana prawa miejskiego w Rochester z 1985 r. oznaczała, że od tego momentu dyscyplina policji w Rochester będzie podlegać negocjacjom zbiorowym z lokalnym związkiem zawodowym policji, niezależnie od przyszłego stanowienia prawa miejskiego lub referendów. Orzeczenie to zapadło w następstwie innych decyzji Sądu Apelacyjnego, w których Sąd stwierdził, że specyficzna lokalna historia legislacyjna innych gmin (w szczególności Nowego Jorku, Schenectady i Walkill) oznacza, że te inne gminy, w przeciwieństwie do Rochester, zachowują kontrolę nad dyscypliną bez zgody związków zawodowych. Zarówno większość, jak i zdanie odrębne zauważyły, że ostateczne rozwiązanie tych złożonych kwestii spoczywa na ustawodawcy stanowym[29].

W ciągu ostatnich kilku dziesięcioleci wiele jurysdykcji ustanowiło zewnętrzne podmioty cywilne zaprojektowane w celu zapewnienia niezależnego nadzoru nad organami ścigania[30]. Rozwój tych cywilnych podmiotów nadzorczych wynikał na ogół z obaw związanych z nieodpowiednimi wewnętrznymi procesami rozliczalności i wynikającymi z nich naruszeniami zaufania publicznego. W ostatnim czasie, pod wpływem wzmożonej kontroli w następstwie głośnych incydentów niewłaściwego postępowania policji, cywilne podmioty nadzorujące rozszerzyły się - zarówno pod względem liczby, jak i zakresu ich uprawnień - w Nowym Jorku i w całym kraju[31].

Jak jasno wynika z orzeczenia w sprawie Rochester Police Locust Club, pomimo tendencji do lokalnego nadzoru cywilnego, niektóre przepisy stanowe miały niezamierzoną konsekwencję w postaci ograniczenia rozwoju cywilnych podmiotów nadzorczych. Jednym z przykładów są przepisy dotyczące służby cywilnej w Rochester Police Locust Club . Innym przykładem jest to, że § 891 Ustawy Nieskonsolidowanej został zinterpretowany w taki sposób, aby uniemożliwić osobom spoza policji przewodniczenie policyjnym przesłuchaniom dyscyplinarnym, w przeciwieństwie do przesłuchań dyscyplinarnych innych pracowników miejskich[32].

W nadchodzącej sesji ustawodawca powinien zająć się tymi kwestiami i, bardziej ogólnie, ułatwić cywilny nadzór poprzez usunięcie ograniczeń, które uniemożliwiają władzom lokalnym określenie najlepszego sposobu ustanowienia policyjnego nadzoru i mechanizmów odpowiedzialności, które służą potrzebom ich społeczności[33].

Innym sposobem na usunięcie przeszkód dla silnego niezależnego nadzoru cywilnego jest poprawa dostępu cywilnych agencji nadzoru do zapieczętowanych akt. Mieszkańcy Nowego Jorku są chronieni przepisami, które ograniczają dostęp - lub "pieczętują" - do niektórych rejestrów karnych prowadzonych przez organy ścigania i sądy. Przepisy te pełnią ważne funkcje, ale mogą nieumyślnie utrudniać dochodzenia w sprawie niewłaściwego postępowania policji. LEMIO i podmioty nadzorujące, takie jak cywilne komisje weryfikacyjne, często wymagają dostępu do zapieczętowanych rejestrów karnych, aby w pełni zbadać zarzuty niewłaściwego postępowania. Na przykład śledczy mogą potrzebować przejrzeć nagrania z kamer noszonych na ciele, rejestry aresztowań i inne dokumenty związane z incydentami obejmującymi interakcje policji z młodymi ludźmi lub sprawami, w których zarzuty zostały oddalone - jednak dostęp do tych rejestrów przez OAG i inne podmioty nadzorujące może być zablokowany przez przepisy dotyczące pieczęci (chociaż sekcja 75 ustawy wykonawczej zezwala OAG na dostęp do zapieczętowanych rejestrów przechowywanych przez objęte agencje). 

Ustawodawstwo mające na celu rozwiązanie tego problemu powinno zmienić różne przepisy ustawy o postępowaniu karnym, ustawy o prawach obywatelskich i ustawy o sądzie rodzinnym, aby wyjaśnić, że OAG, a także inne agencje prowadzące dochodzenie w sprawie wykroczeń, mogą uzyskać dostęp do zapieczętowanych rejestrów w razie potrzeby.

Każdego roku funkcjonariusze organów ścigania dokonują ponad miliona zatrzymań drogowych w Nowym Jorku[34]. Zatrzymania te mogą dotyczyć przekroczenia prędkości i kwestii związanych z bezpieczeństwem, ale wiele zatrzymań opiera się na naruszeniach prawa o ruchu drogowym (VTL), które są mniej krytyczne dla bezpieczeństwa, takich jak wygasła rejestracja lub naruszenia wyposażenia, takie jak uszkodzone tylne światło lub przyciemnione szyby. 

Zgodnie z obowiązującym prawem, takie zatrzymania drogowe mogą mieć charakter "pretekstowy". Innymi słowy, głównym powodem zatrzymania może nie być potencjalne naruszenie VTL, ale raczej przeczucie funkcjonariusza - które samo w sobie nie spełniałoby standardu konstytucyjnego - że zatrzymanie samochodu może prowadzić do dowodów innego przestępstwa[35]. Biorąc pod uwagę szeroki zakres potencjalnych naruszeń VTL, nie jest trudno znaleźć powód do zatrzymania samochodu i zatrzymania jego właściciela na poboczu drogi.

Zatrzymania w ruchu drogowym mogą wydawać się powszechne, ale mogą mieć poważne konsekwencje, od obciążeń finansowych związanych z mandatami po długotrwałe zatrzymania i przeszukania. Różnice rasowe są znaczące. Czarnoskórzy kierowcy są znacznie częściej zatrzymywani niż biali[36]. Podczas gdy większość nowojorskich agencji nie śledzi przeszukań i ich wyników, analizy z innych stanów, które śledzą dane, pokazują, że podczas gdy kolorowi kierowcy są częściej przeszukiwani, prawdopodobieństwo znalezienia przez funkcjonariuszy kontrabandy w wyniku tych przeszukań jest znacznie niższe niż w przypadku białych kierowców, którzy są przeszukiwani[37]. I, co tragiczne, niektóre z głośnych zgonów osób z rąk policji w ciągu ostatniej dekady miały swój początek w prostych zatrzymaniach drogowych, które przerodziły się w przemoc lub pościgi z dużą prędkością[38].

Niektóre stany i gminy próbowały złagodzić różnice i szkodliwe skutki zatrzymań drogowych poprzez ograniczenie zatrzymań za naruszenia sprzętu niskiego poziomu, uchylenie nadmiernych opłat i wdrożenie programów voucherów, aby pomóc w naprawie sprzętu, a także ograniczenie pościgów z dużą prędkością do zatrzymań związanych z określonymi poważnymi przestępstwami. Nowy Jork powinien rozważyć wprowadzenie tych reform w całym stanie.

Jurysdykcje w całym kraju zakazały zatrzymywania przez policję w przypadku naruszenia przepisów dotyczących sprzętu niskiego poziomu, w tym stany takie jak Wirginia i Oregon, miejscowości takie jak Filadelfia, Pittsburgh i Memphis oraz różne lokalne departamenty policji w całym kraju[39]. Jurysdykcje te odniosły sukces: w Filadelfii w Pensylwanii dowody sugerują, że ponieważ funkcjonariusze policji poświęcają dużo czasu i zasobów na egzekwowanie wykroczeń niskiego poziomu, które nie zwiększają bezpieczeństwa na drogach, funkcjonariusze byli w stanie przekierować te zasoby, aby skuteczniej radzić sobie z poważnymi problemami i byli w stanie usunąć więcej broni z ulicy[40]. Podobnie, w Fayetteville w Karolinie Północnej, po tym jak policja przestała zatrzymywać za pewne drobne naruszenia wyposażenia, liczba wypadków samochodowych spadła, a przestępczość pozostała bez zmian, podczas gdy różnice rasowe w zatrzymaniach drogowych zostały zmniejszone[41]. Elementy takiego ustawodawstwa obejmują zakazanie funkcjonariuszom policji inicjowania zatrzymań drogowych w związku z określonym sprzętem niskiego poziomu i naruszeniami przepisów ruchu drogowego, niedopuszczalność w postępowaniu karnym wszelkich dowodów uzyskanych w wyniku zatrzymania drogowego zainicjowanego na zabronionych podstawach oraz wymóg rzetelnego gromadzenia danych na temat zatrzymań drogowych. 

Jurysdykcje w całym Nowym Jorku i kraju również zaczęły zajmować się obciążeniami finansowymi związanymi z grzywnami i opłatami związanymi z zatrzymaniami drogowymi[42]. Jak wynika z raportu Vera Institute, nawet naruszenia na niskim poziomie wiążą się z wysokimi kosztami finansowymi: pojedyncze naruszenie przepisów dotyczących przyciemniania szyb może kosztować 340 USD w postaci grzywien, opłat i dopłat w Nowym Jorku[43]. Koszt wielu mandatów drogowych może sięgać tysięcy, na co wiele gospodarstw domowych nie może sobie pozwolić[44]. Niektóre miejscowości w Nowym Jorku, takie jak Buffalo, zniosły lokalne opłaty związane z wykroczeniami drogowymi w świetle trudności finansowych, jakie nakładają one na mieszkańców[45]. Kilka miejscowości w całym stanie wdrożyło również programy voucherów, w ramach których grupy społeczne, agencje rządowe lub funkcjonariusze policji wydają vouchery, które pokrywają koszty naprawy naruszeń sprzętu, takich jak zepsute reflektory i tylne światła, lub wdrożyły programy znoszące grzywny, jeśli kierowca może wykazać, że sprzęt został naprawiony[46]. Nowy Jork powinien rozważyć wprowadzenie przepisów, które wyeliminują stosowanie opłat i dopłat nakładanych na osoby skazane za wykroczenia na mocy przepisów karnych oraz przepisów dotyczących pojazdów i ruchu drogowego[47], a także powinien rozważyć wdrożenie wydawania voucherów przez grupy społeczne i agencje rządowe w przypadku niskiego poziomu wykroczeń sprzętowych w całym stanie. 

Wreszcie, rosnąca liczba gmin i organów ścigania w całym stanie i kraju zaczęła zajmować się zagrożeniami związanymi z szybkimi pościgami samochodowymi. Niedawne badanie krajowe wykazało, że pościgi policyjne spowodowały śmierć ponad 3000 osób w latach 2017-2022, z których ponad 500 było osobami postronnymi, a zdecydowana większość pościgów policyjnych miała na celu zatrzymanie kierowców podejrzanych o popełnienie drobnych wykroczeń drogowych lub przestępstw niższego szczebla[48]. W Buffalo pościgi są zakazane, jeśli powodem próby zatrzymania jest naruszenie przepisów dotyczących pojazdów i ruchu drogowego, wykroczenie lub przestępstwo bez użycia przemocy.[49] W Albany funkcjonariusze są zobowiązani do rozważenia kilku czynników przed rozpoczęciem pościgu, takich jak powaga przestępstwa, za które ścigana jest osoba, obecne zagrożenie, jakie uciekająca osoba stanowi dla społeczeństwa oraz możliwość zatrzymania osoby w późniejszym czasie[50]. Ustawodawstwo stanowe powinno ograniczać pościgi z dużą prędkością do ograniczonego zestawu okoliczności, takich jak sytuacje, w których funkcjonariusze mają powody, by sądzić, że popełniono lub zostanie popełnione poważne lub brutalne przestępstwo, lub gdy zachowanie kierowcy grozi bezpośrednią szkodą dla niego samego, osób postronnych lub funkcjonariuszy.

W naszych poprzednich raportach rocznych wzywaliśmy do przyjęcia przepisów, które pomogłyby lokalnym władzom w utworzeniu wyspecjalizowanych jednostek zdrowia psychicznego jako alternatywy dla reakcji policji w sytuacjach zagrożenia zdrowia psychicznego. Niepokojące statystyki potwierdzają rozbieżne szkody związane ze status quo. Badania wskazują, że osoby z chorobami psychicznymi generują jedno na dziesięć wezwań na policję i odpowiadają za co najmniej jedno na cztery śmiertelne spotkania z policją[51]. Osoby z poważnymi chorobami psychicznymi są ponad 11 razy bardziej narażone na użycie siły przez policję, ponad 10 razy bardziej narażone na obrażenia i 16 razy bardziej narażone na śmierć z rąk organów ścigania niż osoby bez poważnych chorób psychicznych[52]. Niedawne federalne procesy sądowe dotyczące praw obywatelskich podkreśliły, w jaki sposób brak zapewnienia alternatywnych, niepolicyjnych reakcji na sytuacje zagrożenia zdrowia psychicznego może stanowić naruszenie prawa antydyskryminacyjnego[53].

Uznając problemy wynikające z polegania na policji jako domyślnym pierwszym reagującym na kryzysy zdrowia psychicznego, wiele samorządów lokalnych zwraca się ku modelom współreagującym (w których cywilni specjaliści współpracują z policją) lub alternatywnym modelom pierwszego reagowania (w których uzbrojona policja nie jest zaangażowana w reakcję)[54]. Badacze z Community Safety Workgroup udokumentowali ponad 100 alternatywnych jednostek reagowania kryzysowego działających w Stanach Zjednoczonych od maja 2024 r.[55].  

Miasta opracowujące nowe, alternatywne modele reagowania kryzysowego odniosły pierwsze sukcesy. Eugene w stanie Oregon, pionier niepolicyjnej reakcji na nagłe przypadki związane ze zdrowiem psychicznym, przyjął Crisis Assistance Helping Out on the Streets (CAHOOTS) w 1989 r., co doprowadziło do tego, że ratownicy wymagali wsparcia policji tylko w 1% zgłoszeń dotyczących zdrowia psychicznego[56]. Miasto wysyła dwuosobowe zespoły pracowników kryzysowych i medyków z Eugene's White Bird Clinic, aby reagować na wezwania 911 z udziałem osób w kryzysie zdrowotnym[57]. Od 2019 r. zespół CAHOOTS odpowiedział na około 17% wezwań policji miejskiej i szacuje się, że zaoszczędził miastu około 8,5 miliona dolarów rocznie na wydatkach na bezpieczeństwo publiczne[58].  W Durham, w Karolinie Północnej, po wdrożeniu Holistycznego Zespołu Reagowania Empatycznego (HEART), badanie z 2022 r. udokumentowało 34% spadek przestępczości na niskim poziomie w dzielnicach, w których w Denver działali ratownicy zdrowia psychicznego, w porównaniu z dzielnicami, w których nie było jeszcze ratowników[59]. 

Nowy Jork był również świadkiem rozwoju programów zdrowia psychicznego, takich jak nowojorski Behavioral Health Emergency Assistance Response Division (B-HEARD), program wspólnego reagowania pilotowany w 2021 r.[60]. Albany uruchomiło program Albany County Crisis Officials Responding and Diverting (ACCORD) w 2021 r. jako program pilotażowy w Hilltowns, z planami rozszerzenia na Albany do 2025 r.[61]. Miasto Rochester również eksperymentowało z zespołem Person in Crisis, ale spotkało się z wczesną krytyką za jego niespójne wczesne wdrożenie[62]. Ponieważ niewiele programów alternatywnego reagowania w stanie Nowy Jork przekroczyło wstępne wdrożenie, o ile w ogóle były one pilotowane, ustawodawcy stanowi mają do odegrania ważną rolę w zachęcaniu do opracowywania nowych i bardziej wyrafinowanych modeli poprzez finansowanie i pomoc techniczną w tworzeniu tych programów. 

W związku z tym zdecydowanie zalecamy wprowadzenie przepisów, które pomogą władzom lokalnym w utworzeniu wyspecjalizowanych jednostek zajmujących się zdrowiem psychicznym, które są specjalnie przeszkolone i wyposażone do udzielania pomocy osobom w kryzysie zdrowia psychicznego, w tym poprzez zapewnienie finansowania i wsparcia technicznego. Takie przepisy mogłyby również wymagać szkoleń dla dyspozytorów pogotowia ratunkowego i potencjalnie tworzyć regionalne rady ds. zdrowia psychicznego w celu zapewnienia struktury i nadzoru nad lokalnymi reakcjami. Budowanie pozaprawnych reakcji na osoby zmagające się z chorobami psychicznymi może potencjalnie lepiej przydzielić zasoby na pomoc osobom potrzebującym pomocy w zakresie zdrowia psychicznego i zmniejszyć ryzyko szkód wynikających z kontaktów z policją.

Nagrania wideo z interakcji między organami ścigania a społeczeństwem mogą promować odpowiedzialność za niewłaściwe postępowanie, które w przeciwnym razie mogłoby pozostać niewykryte, i chronić funkcjonariuszy, którzy zostali niesłusznie oskarżeni. Zgodnie z zaleceniami zawartymi w raporcie rocznym Biura Dochodzeń Specjalnych OAG z 1 października 2024 r., ustawodawca powinien wymagać ustawowo, aby wszystkie departamenty policji i szeryfa wdrażały i używały kamer noszonych na ciele i kamer na desce rozdzielczej podczas wszystkich spotkań z członkami społeczeństwa. Statut powinien zapewniać mniejszym departamentom finansowanie ze strony państwa w razie potrzeby takiego rozmieszczenia i szkolenia przez DCJS w razie potrzeby takiego wykorzystania. Statut powinien zezwalać departamentom na tworzenie wyjątków od takiego rozmieszczenia lub wykorzystania, ale wyjątki muszą być ograniczone do konkretnych i jasno wyartykułowanych i uzasadnionych potrzeb organów ścigania[63].